一文讲透公共数据授权运营（内含10个实操白皮书分享）
作者：吴晨
背景痛点
01
1、公共数据授权运营
公共数据授权运营是指政府将公共数据资源授权给特定的机构或企业进行开发利用，以实现数据价值最大化的数据流通与管理模式。这一模式旨在打破数据壁垒，促进数据的共享与开放，推动数据要素的市场化运营。
2、痛点
长期以来，公共数据资源面临供给质量不高、数量不足的问题、公共数据供给不足、市场化程度不高、数据安全和隐私保护、政府数据提供积极性不高、公共数据和个人信息界限不清晰以及缺乏统一标准和规范等多个痛点问题，这严重阻碍了数据要素价值的释放。
另外，在数据开放和共享的过程中，如何保障数据安全和隐私保护也是一个重要的挑战。
3、现状
截止2023年12月，国内多个省、市、区都已经开展公共数据授权运营的相关实践探索并在制度构建上进行了有益尝试。但公共数据授权运营还是一个全新的事物，在法学理论和具体实践以及制度构建上仍有一些模糊地带。
该类探索仍是在公共数据的权益配置基础性制度缺失，权益客体范围边界不清、权益内容不明，公共数据授权运营的具体制度设计仍不完善的状态下展开的，导致了实践中公共数据授权运营各参与主体缺乏有效的激励机制，制约着公共数据深化利用和数据要素市场的培育，也成为各地方开展公共数据授权运营亟须破解的核心问题。
解决方案
02
公共数据授权运营是对公共数据开放的补充，公共数据开放侧重于公众的“知”，而公共数据运营则侧重于公众对数据的“用”。公共数据开放是无偿的，但公共数据运营是有偿的，“有条件开放的公共数据”是授权运营的价值所在。
对公共数据的管理需要持续的经济投入予以支撑，允许公共数据管理机构对公共数据进行增值性利用有助于为公共数据的可持续供给提供必要支持，是以营利反哺公益的重要机制。
在传统的公共数据管理使用的机制中，公共数据利用生态相对封闭，公共数据管理机构既是公共数据的管理者，同时也是公共数据的主要利用者。
公共数据授权运营在此基础上引入市场主体的参与，授权市场主体对公共数据的价值进行挖掘利用等运营行为并对产生的经济收益进行分配，这无疑成为公共数据市场化运营的正向激励。
考察现有实践，公共数据授权运营制度设计基本上是按照“行政许可+运营授权”的模式进行，这种做法问题也是很明显的，一是体现在立法上就是对“授权”的具体内容尤其是处理目的难以穷尽和规范。公共数据开放利用的法律秩序不仅包括数据开放秩序，也包括数据利用过程中的数据安全、个人隐私保护，“授权”内容一旦无法具体或只是简单的概括性授权，会导致数据处理的“告知—同意”原则和“目的限定”原则难以得到落实，数据主体的权利救济也难以实现。二是收费定价尚未纳入到行政收费法制框架下，数据的收费定价、收费程序等尚不完善。
公共数据授权运营方案
基于上述背景，公共数据授权运营思路总结为“政府主导、市场运营、企业参与”的特点，明确运营目标和定位，建立数据共享与开放机制，引入市场参与机制。
国企作为控股方，应充分发挥其公共服务和政策引导的作用，确保公共数据的授权运营服务于社会公共利益。同时，结合市场参与的需求和特点，将公共数据转化为有价值的资源，推动数据要素市场的繁荣发展。
以上内容节选自《数据安全与隐私计算 》（第2版）
03
（一）《基于公共数据授权运营的数据流通建设白皮书》
1、华为携手中国信通院云计算与大数据研究所共同发布了联合研究报告《基于公共数据授权运营的数据流通建设白皮书》，该报告全面、系统地回顾了2023年全国各省市公共数据运营的发展态势。报告包含了公共数据运营产业图谱的重要版块，通过对产业链上下游的深入剖析，揭示了公共数据运营领域的各个环节、参与主体以及它们之间的相互关系。报告还展示了多个公共数据应用场景案例，这些案例涵盖了政府治理、公共服务、产业升级等多个领域。报告在总结过去一年公共数据运营发展的基础上，还对未来发展路径进行了深入探索。报告依托多方参与和数据资源，提供了丰富的数据和案例支持。
（二）《公共数据授权运营政策库》
2、清华数据治理研究中心整理了《公共数据授权运营政策库》，该政策库集结了全国各省市县（区）的数据授权运营相关政策，覆盖了从国家层面到地方层面的多个层次，提供了全面的政策视角。政策库通过系统性的整理和分类，构建了一个清晰的数据授权运营政策框架，有助于用户快速查找和了解相关政策。政策库为数据治理领域的进一步发展提供了坚实的法律基础，有助于规范公共数据的管理和使用。
（三）《公共数据授权运营案例集(2023年)》
3、《公共数据授权运营案例集(2023年)》该报告通过深入调研与分析，全面展示了2023年度全国各地方、各行业在公共数据授权运营方面的实践成果。报告精选了多个典型实践案例与创新应用案例，涵盖了不同地域、不同行业、不同领域的公共数据授权运营实践，还深入分析了当前在公共数据授权运营过程中存在的挑战和问题。报告强调了政策引导与机制创新在公共数据授权运营中的重要作用。对公共数据授权运营的未来发展趋势与前景进行了展望。
（四）《公共数据授权运营创新指南》
4、《公共数据授权运营创新指南》指出，公共数据授权运营创新体系，围绕参与公共数据运营的各方角色、资源要素、业务流程、运营模式、支撑保障等关键要点，形成“两横一纵”的体系架构。其中“两横”指从数据资源体系到数据运营体系的横向发展的两大环节，“一纵”指围绕数据运营全过程保障体系。
（五）《公共数据授权运营发展洞察》
5、《公共数据授权运营发展洞察》，本报告从公共数据的概念内涵入手，分析了当前公共数据授权运营的发展基础、实践现状和普遍难点，并从制度建设、实施路径、平台系统、主体协同、成效评估等环节给出了推进思路的具体建议。
（六）《全国公共数据运营年度报告（2023）》
6、《公共数据运营模式研究报告》以二十多个地方机构的公共数据运营相关实践为基础，总结了我国公共数据运营的总体发展态势，围绕授权主体、授权模式、运营主体、定价收费、收益分配等介绍了重点工作进展，绘制了公共数据运营产业图谱，提炼了现代农业、交通运输、金融服务、文化旅游、医疗健康、城市治理、绿色低碳等多类数据要素X场景下的实践案例，展望了未来发展趋势，并初步提出了公共数据开发利用成效评估指标体系，对于进一步深化公共数据运营工作和制定相关领域政策法规都具有较好的指导意义。
（七）《公共数据在金融领域规范应用研究》
7、由北京金融科技产业联盟发布《公共数据在金融领域规范应用研究》，研究聚焦公共数据面向金融领域开放和应用的情况、面临的问题，进行调研和分析，并提出关键风险点和技术要求。数字经济时代大背景下，数据成为新的生产要素，而公共数据天然具有具有高权威性、 高准确率、高可信度、高价值型及高应用性等特点，在金融服务、医疗健康、城市治理等场景中具有极高的价值和市场需求，其开放利用已成为国际上备受瞩目的数据治理新方向，可以促进经济增长，通过数据驱动的决策提高政府治理效率和服务质量，推动企业创新和市场公平竞争，增强金融服务的精准性，提升社会问题的解决能力，以及在确保数据安全和隐私的前提下，促进数据资源的合理流动和价值最大化，进而加强国家和地区的整体竞争力。
（八）《政务数据应用场景研究报告》
8、《政务数据应用场景研究报告》报告详细分析了政务数据在经济调节、智慧监管、社会治理、公共服务、生态环境、数字机关和政务公开等多个领域的应用场景，并提出了政务数据研究的重点方向，包括统筹管理、数据目录、数据资源、共享交换、数据服务、算力设施、标准规范和安全保障。
（九）《数字政府建设与发展白皮书（2024）》
九、《数字政府建设与发展白皮书（2024）》全文共4章、21节，总计3万余字，包含20余个数字政府建设特色应用案例。围绕我国数字政府发展历程、政策制度、典型做法和特点、趋势研判等方面展开研究，并给出我国数字政府建设建议，旨在为各级各地数字政府规划、建设、运营等工作提供参考。
（十）《数字政府一体化建设白皮书（2024年）》
10、《数字政府一体化建设白皮书（2024年）》白皮书系统研判了数字政府一体化发展态势，明确提出了“数字政府一体化”的建设理念，构建了“1122”的总体框架，阐述了数字政府一体化建设的六大方面实施要点，立足省域、区域和国家三大空间视角提出了数字政府一体化建设的三大推进策略，以期为国家统筹推进数字政府一体化建设提供顶层架构建议，为地方政府组织实施各项工作提供方向与策略，为社会各界广泛参与数字政府建设指明途径。
04
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